美国何以长存：以权力约束权力

1787年9月17日，制宪会议即将结束，富兰克林向代表们作了一番特别的劝告。他没有说，几个月的争论已经产生了一部完美的宪法。恰恰相反，其中有些条款，他仍不赞同。只是年岁渐长，他越来越懂得，自己过去确信无疑的见解，也可能有错。即使再开一次会议，未必就能得到更好的结果。因此，他请那些仍有异议的代表，和自己一样，稍稍怀疑一下自己是否永远正确。（富兰克林在制宪会议上的演说）

用这样一番话为制宪会议收尾，意味深长。这部宪法处处提防人的弱点，而写下它的人，也刚刚经历了彼此的固执与争执。几个月来，他们为代表名额、政府权力和各州利益反复辩论，谁都未能事事如愿。如今，他们要把国家的未来交给一套谁也不能独自说了算的制度。它能否长久，首先就要看这些深信自己有理的人，能不能接受别人也有权说“不”。

四年前，华盛顿向国会交还军权，为共和国留下了一个可贵的榜样。但一个国家不能指望，每当权力可能失控时，都恰好有一位华盛顿在场。更多时候，掌权的是普通人，有普通人的弱点，也有普通人的野心。国家需要一套不因人而异的规矩：无论谁来任职，都有不可逾越的界限；人离开了，规矩仍然作数。

独立后的困境，已经让美国人意识到，这件事不能再拖。《邦联条例》把许多全国事务交给国会，却没有让它掌握足够的钱粮。公共财政依靠各州缴款，筹款所需的税收又由各州议会征收。修改条例，则须经国会同意，再由每一个州的议会确认。各州保住了自己的权力，全国事务却不得不仰赖这些各有打算的州政府。（《邦联条例》第八条、第十三条）

这套办法越来越难以维持。国会筹不到钱，许多事情办不成，各州又不愿放下手中的权力。经济困境和地方动荡，包括马萨诸塞的谢司起义，进一步加深了人们的不安。1787年，代表们来到费城时，已经不能只想着怎样防备政府。他们还得回答另一个问题：如果政府软弱到无力履行职责，自由又靠什么保障？（美国国会图书馆：邦联体制的缺陷；美国国会图书馆：1787年5月，制宪会议的开端）

理解美国的保守传统，不能略过这一层。当旧有安排已经不足以支撑国家时，这些后来被奉为典范的建国者，选择了加强全国政府。他们想要保全共和事业，因此愿意大幅改造政府。忠于革命的初衷，并不要求他们把革命时期的一切安排都原样留下。

麦迪逊从人们日常可见的分歧入手，思考新政府应当怎样建立。在《联邦党人文集》第十篇中，他指出，人们的财产、信仰、利益和情感各不相同。债权人与债务人看待同一部法律，往往各有立场；地主与商人所期望的政策，也未必一致。只要人是自由的，这些分歧便不会消失。强求人人意见相同，既不可能，也不值得。真正需要防范的，是某一群人凭借人数或势力，把自己的利益强加于他人。（《联邦党人文集》第十篇）

因此，麦迪逊把希望寄托在一个幅员辽阔的共和国上。地域越广，利益越多，任何一派想要凑成足以压迫他人的多数，便越不容易。代议制度也有望使决策更加审慎，尽管他知道，选民同样可能选出辜负信任的人。他所寻求的，是让生活不同、意见相左的人，仍能共同治理一个国家。人们不必先消除分歧，才有可能维持共同生活。

政府内部，也需要类似的安排。在《联邦党人文集》第五十一篇中，麦迪逊写道，各部门的掌权者既要有抵御其他部门越权的手段，也要有愿意这样做的理由。他留下了一句名言：“必须用野心来对抗野心。”选举是约束政府的首要办法，但经验告诉人们，仅有选举还不够。政府必须有能力治理社会，同时也必须受到约束。（《联邦党人文集》第五十一篇）

这番思考的可贵之处，在于它不苛求人性。一个议员维护议会的权力，可能出于公心，也可能只是看重自己的职位。无论哪一种动机，都可能促使他抵制别的部门侵夺议会的职责。制度所能做的，是让守住规矩这件事，不必处处仰赖圣贤。私心不会消失，却有可能被引向有益于公众的方向。

宪法把这番考虑变成了具体的权力安排。国会制定法律，总统可以否决；两院若各有足够多数，又可以推翻总统的否决。总统提名联邦法官，须经参议院同意；法官只要行为良好，便可长期任职。国会掌握拨款权，也有弹劾权，由众议院提出指控，参议院审理。各部门各有职掌，却又相互牵连，谁也无法全然绕开其他人。（美国宪法第一至第三条）

这些条文到了日常政治中，便会带来许多不痛快。一个人再急于推行某项政策，也得说服别人；总统再中意某位人选，也须过参议院这一关。官员不得不同意见相左、甚至彼此厌恶的人协商，因为对方的权力，同样不能轻易抹去。事情可能因此拖延，主张也可能因此落空。但这些代价所要换取的，是任何人都不能因为暂居其位，便把国家当作自己一人的事业。

制宪者并没有因此忘记，政府也得办得成事。汉密尔顿在《联邦党人文集》第七十篇中强调，无论保卫国家、执行法律，还是保障自由与财产，都需要有力的行政。他主张由一人主持行政，是因为这样更容易迅速行动，也更容易追究责任。若多人共同执掌，出了问题，便可能彼此推诿。他希望权责有所归属，让公众知道该向谁问责。（《联邦党人文集》第七十篇）

汉密尔顿重视的效能，与麦迪逊强调的防范，此后一直相互补充，也相互牵制。权力不足，国家可能无力尽责；权力过大，国家又可能受制于一人的意志。两者之间，没有一个永远适用的分寸。面对新的事务，人们仍须反复衡量：政府需要多大权力，得到权力的人又该受什么约束。

宪法也并非出自众人一致赞同的理论。参议院各州席位平等，就是争执后的妥协。麦迪逊反对在全国政府中给予各州相同票数，小州却担心，如果完全按人口分配，自己便会受制于大州。最后，各方同意，众议院按人口分配席位，参议院则让各州平等。这使制宪得以继续，也把一个难题留给了后世：公民之间的平等，与州之间的平等，应当如何兼顾？（美国参议院：各州的平等代表权）

记住这些争执，才看得清制宪者真正做成了什么。后人的崇敬，有时会让每一项沿用至今的规定，都显得像是众人公认的至理。实际情形却更接近人间事务的常态：各有利益、各有主张的人，终于接受了一个彼此尚能容忍的办法。有些条款体现深思熟虑的原则，有些则是为了达成协议而作出的让步。珍惜宪法，并不妨碍我们承认它的来路。

会议之外，反对者仍不放心。他们问的是：这些制约，当真挡得住新政府吗？以“布鲁图斯”为笔名的作者警告，全国政府权力广泛，又可以制定为行使这些权力所必需且适当的法律，日后可能逐步压倒各州。他也怀疑，国家如此辽阔，代表们还能不能了解普通人的生活。麦迪逊寄望于广大疆域分散地方派系的力量，布鲁图斯担心的，却是疆域太广，政府会离人民越来越远。（《布鲁图斯文集》第一篇）

这一分歧后来始终存在于美国保守主义之中。保障自由，究竟应当更多依靠强有力的宪政联邦，还是依靠贴近民众的地方制度？两种主张都能从建国时期找到依据，谁也不能独占这份遗产。地方自治使责任容易看清，却也可能庇护不公；全国政府能够保护遭到地方多数排斥的人，也可能变得遥远而难以约束。两边的危险都真实存在，没有哪一种安排可以让人从此高枕无忧。

反对者要求增列权利保障，也确实改变了新制度。若干州的批准会议提出修宪建议，麦迪逊随后在1789年6月向第一届国会提交修正案。1791年12月，其中十条获得足够州的批准，成为《权利法案》。后来美国人所珍惜的宪政秩序，因此也有那些质疑者的一份功劳。正因为他们不肯轻易放心，新制度才多了一重保障。（美国国家档案馆：《权利法案》）

但并非所有妥协都值得称道。制宪过程中的交易，也保护了奴隶制。“五分之三条款”将被奴役者按这一比例计入分配代表名额所依据的人口，使蓄奴州获得了比仅按自由人口计算更多的席位，却没有给这些被计算在内的人任何政治权利。宪法还禁止国会在1808年以前，取缔向当时已有各州输入奴隶。制宪者如此用心地防备权力滥用，却依然容纳了极其残酷的压迫。（美国国家档案馆：加里森与宪法）

这正是利益制衡的限度。有资格坐上谈判桌的人，可以达成彼此满意的安排，却把无权参与的人留在保护之外。协议能够维持，不等于协议公正；被排除在外的人，反而可能承担最沉重的代价。因此，维护宪政，既要关心制度能否长久运行，也不能忘记追问：还有谁的权利，没有得到它的保障？

即使在能够参与政治竞争的人之间，制度原先的设想，也未必总能奏效。如果官员把本党的成败看得比本部门的职责更重，彼此制约的意愿就可能减弱。法学者达里尔·莱文森与理查德·皮尔德斯在《政党分立，而非权力分立》中指出，要理解国会与总统的实际关系，只看宪法上的职权划分还不够，还须看双方是否同属一个政党。当议员把总统视为本党事业的领袖时，监督他的意愿便可能下降。（莱文森、皮尔德斯：《政党分立，而非权力分立》）

这并不是哪一个党独有的问题。宪法规定了制约权力的办法，终究还得有人愿意去做。如果监督只用来对付对手，轮到自己人掌权便收起来，它就难以保护公众。反过来，若把每一项正常施政都当作阻挠的机会，制衡也就失去了本意。共和国需要有人守住界限，也需要他们允许政府在界限之内做事。

所以，保守主义若认真对待宪政，就不能只要求别人遵守规矩。自己深信必要的政策受到阻拦时，是否仍肯接受限制？既定程序可能让对手获胜时，是否仍愿维护它？这些时候，才看得出对制度的忠诚究竟有多深。同时，政府也必须保有治理的能力。事情长久办不成，人们便容易相信，只要把权力交给一个不受牵制的人，一切困难都能解决。

宪法对美国长久发展的贡献，有一部分就在这里：它使政治上的胜负不必成为你死我活的结局。职位有任期，权力有程序，制度也有依法改变的途径。一个人或一个党输掉一次竞争，不必因此失去在国家中的位置。但这种秩序不会自行维持。每当人们接受一次失败，循合法途径提出异议，再争取下一次机会，它才又稳固一分。

富兰克林在会议结束时的劝告，因此与麦迪逊的论述遥相呼应。制度需要有人敢于维护自己的职责，也需要这些人承认，自己未必永远正确。共和国不能只靠猜疑维持，也不能单凭信任长存。人们须肯把权力交给别人，又不能因此放弃约束；须容许别人治理，也须确保他不会将受托之权据为己有。

华盛顿以辞职证明，赢得战争的人可以放下权力。宪法所要做的，是让这样的克制成为任职者应尽的本分。它能否长久，终究要看一种不容易养成的习惯能否代代相传：尽心为国家做事，也始终记得，无论功劳多大、信念多坚，都不能因此不受约束。

---

我的其它文章