美国何以长存：当政府开始管理市场（上）

1902年2月19日，西奥多·罗斯福总统领导的联邦政府，对北方证券公司提起反托拉斯诉讼。这家公司成立不久，却已经将美国西北部几条重要铁路的控制权集中在一起。它的背后，是约翰·皮尔庞特·摩根和詹姆斯·希尔这样的金融与铁路巨头。在他们看来，铁路之间无休止的竞争不仅浪费资源，也使投资充满风险。通过资本整合，将原本相互竞争的铁路纳入统一控制，可以减少重复建设，稳定运输价格，提高整个交通网络的经营效率。然而，在罗斯福政府看来，这种整合却提出了一个更为根本的问题：如果少数金融家能够决定一个地区铁路运输的竞争条件，那么，美国人长期引以为傲的自由市场，究竟还剩下多少真正的自由？（美国最高法院：Northern Securities Co. v. United States，1904年）

这场诉讼的意义，远远超出总统与一家大公司的冲突。它揭示了美国资本主义发展过程中逐渐形成的一种矛盾。美国曾经依靠保护私有财产、鼓励自由竞争、限制政府干预，创造了十九世纪令人瞩目的经济增长。铁路把遥远的地区连接起来，钢铁与石油工业改变了生产方式，金融资本使前所未有的大规模投资成为可能。然而，这些成就也带来了新的权力结构。原本依靠自由竞争成长起来的企业，逐渐拥有了足以左右竞争条件的力量；原本旨在保护个人经济独立的制度，有时却使少数大型组织获得了普通人难以抗衡的影响力。美国人开始意识到，经济自由并不只是政府不干预的问题。一个市场即使没有受到政府的直接控制，也未必意味着其中每一个参与者都拥有充分的选择。

罗斯福并不反对资本主义，也不认为大型企业本身就是一种罪恶。他欣赏企业家的进取精神，承认大规模生产和现代组织方式对国家繁荣的重要贡献。在他看来，工业社会已经发生了不可逆转的变化，试图让美国重新回到小作坊和地方性商业主导的时代，既不现实，也未必符合公众利益。他所反对的，是把企业的规模、财富和私人所有权，当作可以不受公共法律约束的理由。企业可以庞大，可以高效，也可以创造巨大的社会财富，但这些成就并不能自动证明，它所采取的一切经营方式都符合自由竞争的原则。罗斯福在1901年首次向国会提交的年度咨文中，一方面反对出于敌视财富的情绪而仓促立法，另一方面也主张对大型企业加强信息披露和适当监督。这种看似矛盾的立场，实际上反映了他试图在资本主义的生产能力与公共责任之间建立新的平衡。（罗斯福：1901年首次国会年度咨文）

1904年3月，美国最高法院支持了联邦政府对北方证券公司的诉讼。法院并没有宣布所有大型企业都违反法律，也没有赋予政府任意拆分公司的权力。它所确认的是，即使企业通过合法的公司组织形式集中资本，只要其安排构成联邦反托拉斯法所禁止的贸易限制，就不能仅凭私人所有权而免于法律审查。这一判决成为美国反托拉斯执法史上的重要事件，也使罗斯福获得了后来广为人知的“托拉斯克星”形象。不过，它留下的问题比解决的问题更加深远：当私人经济权力集中到足以影响社会自由时，政府是否有责任进行干预？如果有，这种干预又应当受到怎样的限制？（美国最高法院：Northern Securities Co. v. United States，193 U.S. 197）

对于美国保守主义传统而言，这是一个尤其困难的问题。保守主义长期重视私有财产、契约自由、法律的稳定性，以及对中央集权的警惕。政府权力需要受到限制，因为掌权者同样会犯错，也同样可能滥用权力。然而，工业资本主义的发展使人们不得不面对另一种可能：限制个人自由的力量，并不一定来自政府。它也可能来自一个控制交通命脉的铁路公司、一家支配地方就业的工厂，或者一个能够决定竞争对手能否进入市场的商业集团。如果保守主义所要守护的是个人自由，而不仅仅是某一种既有的财产分配，那么，它就不能回避私人权力集中所提出的问题。

要理解这种思想上的困难，我们需要回到美国工业化以前的经济生活。十九世纪相当长一段时间里，美国人对经济自由的想象，往往与独立农场主、手工业者、小商人和私人企业主联系在一起。这些人拥有自己的财产，能够决定如何劳动、经营和安排生活，也不必完全依赖某一个雇主或政治权威。当然，这幅图景从来不是整个美国社会的真实写照。奴隶制剥夺了数百万人的自由，妇女在财产权与职业机会方面受到诸多限制，许多工人也从未真正拥有独立经营的条件。但是，经济独立仍然构成美国政治文化中的重要理想。拥有财产，不仅意味着财富，也意味着一个人能够在一定程度上掌握自己的生活，不必随时服从他人的任意意志。

工业化改变了这种独立的实际条件。铁路建设需要普通个人无法承担的巨额资本，钢铁工业依赖复杂的生产设施和运输网络，石油、电力和通信行业则要求技术、资金与管理能力的高度集中。企业规模的扩大，并不完全是少数资本家贪婪的结果。它也反映了现代技术和经济组织的现实要求。一条横贯大陆的铁路，不可能像一家乡村木工作坊那样经营；一个覆盖全国的生产与销售体系，也不可能仅靠分散的小企业自行协调。规模经济使企业能够降低某些生产成本，提高效率，并承担回报周期漫长的投资。美国资本主义的成功，很大程度上正是建立在这种组织能力的成长之上。

但规模带来的效率，并不能消除权力问题。一条铁路如果控制了某个农业地区通向外部市场的唯一现实通道，农民虽然在法律上仍然拥有自由出售农产品的权利，却可能不得不接受铁路公司制定的运输条件。一家大型制造企业如果控制了重要原料或销售渠道，小企业即使拥有合法的经营资格，也可能难以进入市场。一座工业城镇如果高度依赖某一家工厂，工人虽然可以在法律上自由辞职，却未必能够在当地找到其他谋生机会。所有这些情况都说明，法律上的自由与现实中的独立，并不总是同一回事。

这并不意味着大企业天然压迫个人，也不意味着小企业必然更加公正。小雇主同样可能剥削工人，地方性垄断同样可能损害消费者利益，分散经营也可能造成浪费和低效率。真正需要考察的，不是企业规模本身，而是规模、竞争、市场准入与个人选择之间的关系。一个大型企业可以通过技术创新和经营效率赢得市场，也可能通过排他性安排阻止竞争者进入。前者体现了市场竞争的成果，后者则可能损害竞争得以继续存在的条件。把两者混为一谈，无论是无条件赞美大企业，还是一概反对大企业，都无法充分解释现代经济生活。

美国的宪政传统，为限制政治权力建立了复杂的制度安排。国会、总统与法院各自拥有不同的权力，联邦与州之间存在权限划分，选举、法律程序和公民权利则为公共权力提供了监督与纠错机制。然而，大型私人公司并不直接处于这套政治制衡体系之内。公司的董事不是由全体公民选举产生，经营决策通常也不需要像政府决定那样接受公开的政治辩论。可是，它们的决定却可能影响成千上万人的就业、收入、交通和生活机会。工业社会由此提出了一个新的制度问题：当私人组织的实际影响力越来越接近公共权力时，一个自由社会应当如何理解和约束这种影响力？

一种回答是继续信任市场竞争。企业如果收取过高价格，新的竞争者就会受到利润吸引而进入市场；经营低效的公司终究会失去顾客；技术创新也可能使曾经不可动摇的行业巨头迅速衰落。这种理解包含重要的经济道理。市场竞争能够通过价格、利润和亏损传递信息，也能够在没有统一指挥的情况下协调大量分散的经济活动。但是，这种机制的有效性取决于竞争能够实际发生。如果进入一个行业需要巨额资本，如果关键基础设施无法经济地重复建设，或者现有企业能够控制必要的运输与销售渠道，那么，竞争在法律上被允许，并不等于竞争在现实中能够形成。

另一种回答则是扩大政府监管。然而，这同样会带来新的风险。监管机构可能受到被监管企业的影响，政治人物可能利用规则奖赏盟友或打击对手，原本旨在保护消费者的制度，也可能因为增加经营成本而使小企业更难进入市场。政府官员并不天然拥有比企业家更充分的信息，也不会因为声称代表公共利益，就自动摆脱自身的偏见和利益。一个原本旨在限制私人权力的制度，如果缺乏明确的法律边界和有效监督，也可能逐渐形成新的公共权力集中。

罗斯福所面对的，正是这两种危险之间的选择。问题并不是资本主义与社会主义之间的简单对立，也不是保守派与进步派之间能够一刀切开的政治分歧，而是如何在工业社会的新条件下，维持自由市场赖以存在的制度基础。

事实上，在罗斯福进入白宫以前，联邦政府已经开始尝试回应这些变化。1887年，国会通过《州际商务法》，对跨州铁路运输建立联邦监管，并设立州际商务委员会。这是美国联邦政府监管私人经济活动的重要转折点。铁路公司仍然属于私人所有，仍然可以经营和盈利，但它们在运价、差别待遇以及某些商业安排方面，开始受到专门法律和监管机构的约束。立法的背景，是农民、商人和地方社会长期以来对铁路运价与不公平待遇的不满。尤其值得注意的是，这项法律获得了两大政党以及不同地区利益集团的支持，说明对铁路权力的担忧，并不能简单归入某一个政治阵营。（美国国家档案馆：《州际商务法》，1887年）

三年以后，国会又通过《谢尔曼反托拉斯法》，禁止某些限制州际贸易的联合行为，以及垄断或企图垄断的行为。这部法律后来成为美国竞争政策的重要基础，但在最初的年代，它的实际效果并不稳定。法律条文具有原则性，法院需要判断哪些商业联合属于正常经营，哪些已经构成违法限制。企业规模扩大是否本身就是问题？提高效率的合并与排除竞争的合并，应当如何区别？政府应当关注市场结构，还是关注企业的具体行为？这些问题在当时都没有得到一致回答。法律虽然已经存在，但法律应当如何适用于迅速变化的工业经济，仍然有待实践探索。（美国联邦贸易委员会：美国反托拉斯法律）

罗斯福的特别之处，不在于他首先提出了限制垄断的思想，而在于他愿意把执行这些法律变成联邦政府公开而重要的政治责任。他认为，国家不能一方面承认大型企业对公共生活的深刻影响，另一方面却把它们的行为完全视为私人事务。但他同样担心，公众对财富的不满会转化为不顾经济后果的政治行动。1901年的年度咨文反复强调，政府在处理大型企业问题时，首先需要掌握事实。企业的信息应当更加透明，公共监督应当建立在可靠的知识之上，而不是建立在愤怒、猜疑或简单的政治口号之上。在他看来，现代经济已经复杂到不能仅凭道德热情加以管理。错误的立法，即使出于良好愿望，也可能给整个社会带来严重损失。（罗斯福：1901年首次国会年度咨文）

1903年4月，罗斯福在密尔沃基发表演说，再次说明自己的立场。他明确表示，美国人并不反对财富本身，也不希望消灭大型企业。许多大型公司是经济发展过程中形成的有效组织，社会真正需要纠正的是财富和企业权力的滥用。这段论述揭示了罗斯福改革思想中一个经常被忽视的方面：他并不认为现代工业社会能够简单回到过去，也不把企业的庞大规模视为必须消除的异常现象。他接受现代资本主义的发展成果，却认为这些成果需要与新的公共责任相适应。（罗斯福：1903年4月3日密尔沃基演说）

从这个意义上说，罗斯福的思想中包含着一种值得注意的保守性，尽管他本人并不能被简单归入今天的保守主义阵营。他希望通过必要的改革，维护既有经济制度的正当性；通过纠正资本主义的某些弊端，避免社会对整个制度失去信心。他相信，如果一个社会长期容忍强大的经济组织不受有效约束，公众最终可能不再满足于有限的改革，而会要求更加彻底的制度改变。改革因此不仅可能成为改变制度的力量，也可能成为保存制度的方式。

然而，这种思路也包含另一种危险。如果政府以维护公共利益为理由不断扩大监督范围，那么，谁来决定什么是公共利益？什么样的企业行为应当受到干预？政府官员的判断又应当受到怎样的限制？罗斯福对总统领导能力的信任，使他愿意赋予联邦政府更积极的角色，但这种政治信念也使他与那些更加警惕中央集权的人发生分歧。对于后者而言，问题不只是总统是否具有良好意愿，而是制度能否在一个没有同样判断力和自我约束能力的总统手中继续安全运行。美国宪政传统从来不愿意把自由寄托于掌权者的个人品格，这一点在经济监管问题上同样适用。

围绕大型企业的争论，还触及私有财产制度本身的性质。私有财产之所以重要，不仅因为它允许个人积累财富，也因为它为个人独立提供了物质基础。一个人能够拥有自己的住宅、土地、企业或其他资产，便在一定程度上减少了对政治权力和他人意志的依赖。稳定的产权使长期投资成为可能，也使人们能够把今天的劳动成果留给明天，甚至传给下一代。对于重视自由和社会连续性的保守主义而言，这些都是不可轻易放弃的制度价值。

但是，公司与个人财产之间并不存在完全相同的法律关系。现代公司之所以能够独立拥有资产、签订合同、持续经营，并在一定条件下使投资者享有有限责任，是因为法律为这种组织形式提供了明确的制度安排。公司并不是脱离国家法律而自然存在的实体。罗斯福由此提出，既然大型公司的法律地位受到公共制度的承认和保护，政府就有责任确保它们的权力不被用于损害公共利益。在1901年的咨文中，他强调，公司获得法律赋予的组织便利，并不意味着它们可以免于真实披露信息或必要的监督。（罗斯福：1901年首次国会年度咨文）

（未完待续）

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